Planificar las ciudades: Colombia y su Ley de Desarrollo Territorial
En la década de los 90 aparecen herramientas urbanísticas de planeamiento y gestión urbano-regional en nuestros territorios latinoamericanos, cuyo enfoque generó un punto de inflexión y cambio de paradigma en el desarrollo de las ciudades, ya que se orientó hacia un actuar de la gestión pública en el marco de la globalización y reestructuración mundial de finales del siglo XX. Estas nuevas herramientas ──para el desarrollo y actuar en las ciudades desde la gestión urbana─ surgen como medio de sustitución del planeamiento tecnocrático basado en un modelo de ciudad ideal.
Por ello, y como momento de volver a pensar en la ciudad, conciben el territorio con estrategias y reescalamiento en las agendas urbanas, para, con ello, dar respuesta al crecimiento urbano descontrolado y la fragmentación y segregación socioespacial de las últimas décadas. Por lo cual, paulatinamente aparece la idea del plan estratégico como sinónimo de innovación y desarrollo territorial a partir de planes parciales, planes de desarrollo, diagnósticos sectorizados, mixtura de usos y políticas flexibles en reemplazo de los planes generales caracterizados por presentar políticas rígidas y tradicionales.
En países como Brasil y Colombia, el cambio de paradigma en la planificación tiene incidencia en las reformulaciones de sus políticas territoriales, dando origen a planes estratégicos y descentralización de poderes e instrumentos de desarrollo y gestión urbana a una escala local-municipal. Según Rolnik, con el fin de la dictadura militar en Brasil aparece la nueva Constitución de 1988, en la que se afirma la función social de la ciudad y la propiedad y, posteriormente, la sanción de la ley federal en el 2001 del Estatuto de las Ciudades, la cual incorpora instrumentos de gestión urbana y la formulación de planes directores municipales.
Toma área de Ciudad Salitre, uno de los sectores de Bogotá con proyectos y planes de desarrollo y renovación urbana en las últimas décadas. Fuente: Asosalitre
Asimismo, con base en la Constitución Política de 1991, en Colombia surge la denominada Ley de Desarrollo Territorial -Ley 388 de 1997- la cual establece un mandato para que todos los municipios y distritos del país formulen sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial (POT), con planes parciales y macroproyectos de desarrollo urbano y rural mediante un actuar planificado a mediano y largo plazo. Bajo esta dicotomía en el desarrollo urbano, y como respuesta al imperativo marco neoliberal de las últimas décadas, puedo concordar con académicos en materia de gestión urbana: que Brasil y Colombia se encuentran como países líderes en normativa de ordenamiento territorial a comienzos del siglo XXI; por medio de una planificación del medio físico concertado y de interés social, lo cual implica la participación de los agentes sociales existentes, según Molina y Albarracín (2008).
En este artículo, busco reflexionar a brevedad, respecto a la estipulación del marco normativo colombiano y los desafíos de su implementación, la cual presenta tensiones en el discurso político en materia de desarrollo articulado del territorio y la sociedad.
La Ley 388 de Desarrollo Territorial como punto de inflexión en la planificación de las ciudades colombianas
Como mencioné anteriormente, la llegada del siglo XXI representó para Colombia un punto de inflexión en cuanto a la implementación de normas y producción de instrumentos urbanos, las cuales han promovido -de una forma directa- una planificación regional-urbana para el ordenamiento territorial en sus diferentes escalas de actuación, siendo estas de orden nacional, departamental, áreas metropolitanas, distritos especiales y municipios. Estas demarcaciones administrativas son denominadas en la Constitución Política de 1991, y la cual reconoce a Colombia como una república unitaria, descentralizada y con autonomía administrativa de los gobiernos locales.
Por lo cual, bajo la introducción de nuevas herramientas urbanísticas en su ley macro de desarrollo territorial del 97 -Ley 388-, se busca garantizar una efectiva gestión del suelo, la participación de los propietarios en la gestión del urbanismo y de los diferentes agentes de cambio en la elaboración de los POT, la vinculación de capitales privados en programas y proyectos asociados con el desarrollo urbano.
Plan Parcial El Naranjal, en Medellín, de uso mixto y formulado en el 2000 y con modificaciones y en ejecución hasta el 2014, dentro del primer POT de la ciudad. Fuente: CIDEU
Este enfoque se torna prometedor, puesto que es orientado bajo el eje jurídico de los derechos y deberes de los ciudadanos definidos en su Constitución, con el fin de garantizar “el derecho de propiedad y la función social y ecológica de la misma, el acceso a una vivienda digna, la libre asociación, la recreación y el deporte, el ambiente sano, entre otros” (Pinto Carrillo, 2008).
Dicho esto, bajo la premisa de una actuación y desarrollo de las ciudades más acordes a la era informacional, de migraciones del campo a la ciudad y de mayor inversión privada en de los principales centros urbanos del país, la planificación urbana y regional de la promulgada ley 388 de Desarrollo Territorial se convierte en un punto de inflexión en la planificación territorial en Colombia respecto a la política municipalista (Del Castillo, 1998) no articulada de la regiones y de planeamiento tradicional y tecnocrático, mediante lineamientos que permiten la participación ciudadana en el desarrollo urbano de las futuras generaciones.
Este cambio de paradigma en la planificación del territorio nos da como resultado una notable reestructuración de las instituciones nacionales, ya que su objetivo era actualizar la Ley 9 de 1989 y accionar con las normas establecidas en la Constitución Política, entre ellas, introducir una serie de instrumentos para la gestión del suelo, como los usos del suelo urbano y rural, el reajuste de tierras y plusvalías dentro de los planes de la gestión urbana, que nos permite visionar a Colombia como un país que pueda articular un desarrollo regional y urbano consensuado, colectivo y participativo, con planes sectorizados y claves para la organización de los territorios.
En efecto, estos planes son definidos como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo (Art. 9, Ley 388 de 1997), así como la designación de nuevos instrumentos de planificación y de desarrollo nacional y local, dando inicio a una generación de planes y proyectos en las ciudades colombianas.
De forma taxativa, la Ley 388 constituye tres principios centrales: la función social de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular, y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Por lo cual, ordena a los municipios del país que formulen sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial (POT), con vigencias de 12 años, y articuladores de los Planes de Desarrollo de las administraciones de orden local y nacional, y los cuales son implementados, en primera instancia, en las principales ciudades del país, como Bogotá, Cali y Medellín. Vale la pena precisar que esta ley pone en marcha instrumentos de organización del territorio que se convierten en los primeros pasos hacia un desarrollo equitativo, orientado, con participación de diferentes agentes de cambio y a partir de sus escalas locales, articuladas con las supramunicipales.
Marco normativo: desarrollo territorial desde lo local y urbanismo como función pública
Como se ha mencionado anteriormente, la Ley 388 generó las bases nacionales para coadyuvar en la formulación de normas e instrumentos urbanos que orienten el ordenamiento territorial del país bajo una serie de políticas de desarrollo social, económico y ambiental en la ocupación del suelo, teniendo como punto de partida el ordenamiento territorial desde el nivel local de los centros urbanos y rurales municipales. Por ello, en su capítulo II y su artículo quinto, define su concepto como:
…un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medioambiente y las tradiciones históricas y culturales
Plan Parcial Gran Manzana Simesa en Medellín, de uso mixto y formulado en el 2008 dentro del primer POT de la ciudad. Fuente: Ciudad del Río, Inspiración para una nueva Medellín. Capítulo II.
Según lo anterior, cabe resaltar que el carácter local toma gran importancia en la planificación de las ciudades bajo esta ley, por medio de una planificación del medio físico “concertada”, lo cual implica que debe existir una participación de los actores sociales existentes en los municipios -continuando lo estipulado en el artículo 79 de la Constitución Política de 1991- en la formulación de políticas de desarrollo territorial y en la implementación de los instrumentos urbanos de operatividad pública de los territorios.
Por otro lado, esto reafirma que “la definición deja ver claramente que dichas acciones no son de carácter exclusivamente urbano, aun cuando la ley en términos generales siempre tuvo un sesgo hacia la promulgación de instrumentos de planificación y de gestión del suelo para las áreas urbanas prioritariamente” (Molina y Albarracín, 2008).
En suma a lo anterior, cabe resaltar el carácter vinculante que tiene el ordenamiento territorial con el desarrollo socioeconómico de los municipios, pilar teórico y fundamental de la planificación urbana y regional de los municipios de Colombia, la cual se encuentra plasmada en los respectivos planes de desarrollo municipales formulados por las administraciones municipales de turno en sus primeros meses como funcionarios electos, así como con transversalmente se encuentra vinculada a los Planes Parciales que pueden abarcar diferentes periodos administrativos de los centros urbanos y sus áreas rurales.
Asimismo, otro aspecto relevante a mencionar respecto a esta ley, pilar de la planificación urbana y regional de Colombia, es la función pública del urbanismo y la participación democrática como ejes fundamentales en la construcción de políticas públicas relacionadas al ordenamiento del medio construido, a la mejora de la calidad de vida de la sociedad y así mismo, la del medioambiente, enmarcados en los principios generales del capítulo I. Además, la incorporación como función pública de la planificación urbana y regional, junto con los instrumentos urbanos establecidos en la misma (distribución equitativa de las cargas y los beneficios, plusvalías, entre otros) permiten “concretar en diferentes escalas o ámbitos geográficos la noción de propiedad como derecho-deber” (Maldonado, 2004, pág. 9), en pro de garantizar su función social y ecológica.
Por lo cual, esto permite que el Estado tome un rol importante en planificación y desarrollo de las ciudades, a través de las administraciones de las mismas, dictaminando “unas reglas de juego que permitan intervenir en el mercado de la tierra con el ánimo de garantizar que los procesos de utilización y transformación del territorio obedezcan a los pactos políticos expresados en los planes de ordenamiento, y acorde con un modelo de ciudad, construido desde la acción participante de los actores sociales” (Molina y Albarracín, 2008), lo cual deja ver un claro enfoque neodesarrollista en su normativa al momento de producir territorios, y mediante una participación activa de la sociedad en su formulación y materialización.
Normativa urbana, los desafíos en su implementación
La globalización y la reestructuración económica y financiera mundial trajeron una serie de transformaciones en los Estados nacionales y las formas de organización territorial en las agendas de siglo XXI, en materia de planificación regional-urbana de los mismos, con disputas y tensiones en el discurso político en materia de desarrollo neoliberal vs. neodesarrollista del territorio y de la sociedad.
Asimismo, a pesar del fuerte movimiento ideológico socialista que presentaba Latinoamérica a finales del siglo XX -momento de transición de dictaduras a Estados sociales-, Colombia mantuvo un gobierno con posiciones políticas derechistas que -sin embargo- y desde mi visión, logra tener un enfoque progresista y neodesarrollista, constituyendo un modelo de desarrollo social como respuesta a la reestructuración neoliberal, reflejado en políticas de orden social en el ordenamiento territorial a nivel nacional y municipal
Parques del Río, macroproyecto en Medellín y su área metropolitana, con recuperación de su río para todos sus habitantes mediante espacio público integral. Fuente: ArchDaily Colombia
Por lo tanto, el concepto de propiedad como algo absoluto es reformulado y pasa a ser definido en función social, planteado como la prevalencia del interés común sobre el derecho individual en el uso del espacio urbano. Por lo cual, los planes de ordenamiento y de desarrollo territorial de los municipios y distritos del país enmarcados en esta ley son orientados al desarrollo socioeconómico y ambiental (Art. 5, Ley 388 de 1997), dando inicio a una generación de planes y proyectos en las ciudades colombianas a comienzos del siglo XXI, que -sin embargo- afronta retos políticos y sociales para llevar a cabo dicho desarrollo multiescalar.
“El crecimiento de las ciudades de América Latina y el Caribe ha tenido como telón de fondo una planificación urbana y una normativa urbanística que no han logrado guiar el crecimiento de las ciudades. Esto se debe a que las directrices de planificación territorial en la región suelen definirse a nivel nacional, aunque, normalmente, los gobiernos locales son los que deben implementar lo que se establece en los instrumentos de planificación. En algunos países, los gobiernos provinciales o locales son encargados de elaborar e implementar los planes que -raramente- se aplican” (Bonomo, Brain & Simioni, 2015).
En síntesis, la elaboración de políticas de planificación urbana y regional debería dar cuenta a la producción social del contexto institucional, la situación en cuanto a los recursos, la cuestión de la multiescalaridad y los intereses políticos y económicos latentes en la disputa de la planificación del territorio. Por lo cual, da como resultado una implementación de la Ley a nivel local de una forma poco acertada a través de los instrumentos/herramientas urbanas debido a una desarticulación entre los diferentes niveles del gobierno.
Jefferson Manuel Prado Ortiz / Arquitecto especialista en planificación urbana y regional
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