Planificación para el interior del país: reconsiderando la pequeña ciudad interiorana
Panamá es un país altamente centralizado. Su ciudad capital posee una huella urbana de alrededor de 33000 hectáreas y alberga a más de la mitad de la población de la República. Este fenómeno se debe, en gran medida, a su posición geográfica estratégica que dio origen a su función de lugar de tránsito de bienes y servicios, y atrajo ──a lo largo de la historia─ migraciones periódicas del campo a la ciudad. El acelerado crecimiento demográfico y las dinámicas de población, guiadas por el mercado inmobiliario que ha tenido el área metropolitana en los últimos años, han ocasionado gran cantidad de problemas de segregación, movilidad y riesgo frente a desastres naturales (MUPA, 2015).
En la búsqueda de una distribución más equitativa de los recursos que impulse el desarrollo de las ciudades del interior del país, políticas como la Ley de Descentralización buscan otorgar herramientas de autogestión y trasladar el control de las recaudaciones a los municipios. Por otra parte, la pandemia de SARS-CoV-2 ha acelerado la diseminación e implementación de métodos de trabajo a distancia, por lo que cada vez más personas consideran viable el trasladarse definitivamente hacia el interior de la República en busca de una mejor calidad de vida. Este interés pone sobre la mesa la discusión acerca de cómo planificar para los nuevos retos de las ciudades del interior, coyuntura en la cual se hace imperativa la visibilización de las problemáticas que enfrentan en la actualidad, para lo cual analizaremos la importancia de su estudio, las ventajas y limitaciones que presentan, la situación en el país, así como estrategias que pueden ser implementadas para su adecuada planificación y desarrollo.
Cabe recalcar que a la hora de formular un marco de referencia, hemos tomado en cuenta fuentes que describen esfuerzos de planificación para contextos no metropolitanos. Mucha de la literatura disponible sobre este tema está enfocada a países del hemisferio norte, por lo tanto, se toman en cuenta conceptos extrapolables a otros contextos.
Importancia
El primer obstáculo con el que nos encontramos es que gran parte del esfuerzo académico y de planificación se ha enfocado en el área metropolitana, dejando de lado al resto de los municipios de Panamá. Asimismo, la falta de estudios acerca de ciudades pequeñas no es un problema exclusivo en la República de Panamá, sino también de otros países del mundo. La teoría urbana se ha enfocado en casos de grandes ciudades metropolitanas, situación determinada por la jerarquización de las ciudades, concepto que surge de la idea de que las ciudades exitosas son solo aquellas que alcanzan un determinado tamaño y densidad de población y que, por el contrario, un tamaño pequeño indica estancamiento y problemas internos. Por ello, parte de la importancia del estudio de ciudades pequeñas radica en la contribución a una teoría urbana más abarcadora, que aporte soluciones para diferentes escalas, además de nuevos enfoques para el estudio de las grandes ciudades (Bell&Jayne,2006).
Además, estadísticamente, las ciudades pequeñas son el caso más común, por lo que el desarrollo de dicha teoría unificadora sería aplicable en una mayor cantidad de veces. (Bell&Jayne,2006).
Definición:
Para adentrarnos en materia se requiere, entonces, delimitar el concepto de pequeña ciudad. El término ciudad se define como cierta región del entorno construido, con una población densa y abundante que se dedica a actividades diferentes a la agricultura, y que posee entidades administrativas, de manera que la existencia de una ciudad pequeña parece algo contradictorio.
Hasta hace poco, los estándares internacionales acerca de la división entre asentamientos urbanos y rurales variaban grandemente de país a país, por lo que el 5 de marzo de 2020, la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas avaló el grado de urbanización como un método recomendado para facilitar la comparación internacional del crecimiento urbano y la efectividad de políticas públicas. Este método utiliza imágenes de satélite para crear una retícula de celdas de un km², a las cuales se les asignan valores de población y porcentaje de entorno construido. Dependiendo del rango de los valores asignados y de la continuidad de la distribución de las celdas en la retícula, los conjuntos de celdas correspondientes a los asentamientos se clasificarán en tres tipos: ciudades (>50 % del entorno construido o >1500 hab/km², población mínima de 50000 hab.), pueblos y áreas semidensas (>3 % del entorno construido y >300 Hab/km², población mínima de 5000 hab.), y áreas rurales (<5000 hab.). De acuerdo con este método, en Panamá solamente el área metropolitana, que incluye Panamá, Nuevo Arraiján, Sector 3, Colón y La Chorrera, además de David, en Chiriquí, figuraron como ciudades. Santiago, Changuinola, Chitré y La Concepción conforman la categoría de pueblos y áreas semidensas, y el resto de las localidades son consideradas áreas rurales. (European Comission, 2020). La distribución de las celdas para Panamá se observa en la ilustración 1, que fue elaborada a partir de la información de la Tabla 1.
Ilustración 1. Mapa de grado de urbanización para la República de Panamá. Fuente: https://ghsl.jrc.ec.europa.eu/CFS.php
Tabla 1. Listado detallado de asentamientos según el grado de urbanización para Panamá
Fuente: https://ghsl.jrc.ec.europa.eu/cl.php?wcw=175
Si bien la idea es facilitar comparaciones internacionales, la densidad de los asentamientos, su menor escala y la demografía de nuestro país inciden en que esta clasificación sea demasiado general al agrupar lugares con visiones y funciones que no corresponden a la categoría que se les asigna.
En Panamá existe otra clasificación basada en el número de población, esta agrupa a los asentamientos en cuatro categorías: metropolitanos, con población superior a 250000 habitantes, urbanos, entre 40001 y 250000 habitantes, semiurbanos, entre 6001 y 40000 habitantes, y rurales con población igual o inferior a 6000 habitantes (Ley 37, 2009). Sin embargo, al corroborar con el público el adecuado uso de las categorías de clasificación, nos percatamos de que aunque ciertos lugares cumplan con la cantidad requerida de habitantes, puede que sean considerados no urbanos debido a la falta de ciertos requerimientos que fueron estimados indispensables, como infraestructura (luz eléctrica, acueducto, alcantarillado, calles pavimentadas en buen estado), hospitales (centros de atención de primer nivel), centros educativos (hasta nivel secundario), establecimientos comerciales (bancos, supermercados, centros comerciales, sucursales de negocios, hotelería) y sistemas de transporte.
Esto resalta que la importancia que hasta ahora recaía en el tamaño y la densidad de población debe dar paso a la reivindicación de las características funcionales. De esta manera, el término ciudad se vuelve aplicable a asentamientos con menor población, pero que poseen alcance e influencia sobre comunidades aledañas, tanto urbanas como rurales. Por lo tanto, al ubicarse en una escala inferior a las metrópolis, ─pero con pueblos y villas que dependen de ellas─, la función principal de las pequeñas ciudades las define como mediadoras entre lo rural y lo urbano, convirtiéndolas en nodos importantes entre lugares de escalas diferentes.
Los lugares identificados que cumplen con este rol de mediadores fueron los siguientes: en Coclé, Penonomé y Aguadulce; en Chiriquí, aparte de David, Bugaba y Boquete; en Herrera, Chitré; en Los Santos, Las Tablas; en Veraguas, Santiago. También identificaron algunos asentamientos que aunque no cumplen con todos los requerimientos para ser considerados ciudades en forma, presentan un desarrollo superior con respecto a los pueblos que los rodean, como Soná, Ocú y Volcán.
Ilustración 2. Tradicionalmente, en el interior de la República, las capitales de las provincias obtienen el título de ciudad, independientemente de su desarrollo. Por lo tanto, en algunos casos como Bocas del Toro y Las Tablas, los residentes no están seguros de si se trata de asentamientos urbanos o rurales porque, aunque están mejor que los corregimientos que los rodean, se encuentran menos desarrollados que otras ciudades del interior. En la imagen, el parque Porras, en Las Tablas. Fuente: https://lastablas.municipios.gob.pa/cultura.php?page=472&idm=60
Diferencias
Pero, si no importa verdaderamente el tamaño para ser consideradas ciudades, ¿por qué tomar en cuenta métodos de planificación distintos a los de las metrópolis? Aunque sus proporciones físicas no determinen su importancia dentro de su medio, su poder relativo, su geografía y la mentalidad de su población determinan ciertas limitantes y ventajas de planificación con respecto a las grandes ciudades.
Limitantes
Primeramente, las ciudades metropolitanas tienen a su disposición poderes que les permiten establecer políticas específicas para su jurisdicción, a diferencia de los municipios pequeños, que son más dependientes del poder estatal. Muchos de estos municipios tampoco poseen la autonomía de generar y gestionar sus propias finanzas (The University of Averdeen, 2014).
Segundo, la falta de medios económicos limita tanto la utilización de recursos para la recopilación de datos como la creación de sistemas de información, lo que produce un desconocimiento de las necesidades reales de la población.
Esta desconexión trae consigo la aplicación de soluciones fuera de contexto, usualmente adaptadas de ejemplos de grandes ciudades, que terminan siendo un fracaso (Bell&Jayne,2006). Muchos de estos proyectos se encuentran basados en visiones anticuadas de planificación, como intervenciones a gran escala de infraestructura vehicular.
Ilustración 3. La eliminación de estacionamientos y el cobro por su uso, el incremento en impuestos de tenencia y la restricción de la circulación vehicular en los centros de las ciudades son medidas que se han comprobado efectivas para solventar el tráfico, sin embargo, en el interior se siguen implementando políticas opuestas, como es el caso de la ciudad de Chitré.
La literatura también sugiere que las pequeñas ciudades, muchas veces, carecen de un adecuado entendimiento de sus fortalezas y debilidades, y de cómo emprender nuevas estrategias de desarrollo económico, lo que se traduce en la falta de adecuada priorización en la inversión. (Bell&Jayne, 2006). Adicional, la falta de retroalimentación perpetúa la desconexión entre los residentes y las autoridades.
Tercero, las migraciones y la fuga de talentos provocan una falta de recurso humano capacitado, aunado al inevitable envejecimiento de la población. Algunos autores atribuyen la fuga de talentos a la concentración de actividades y empleo en las grandes ciudades, las bajas compensaciones salariales en comparación y la falta de comodidades que facilitan el crecimiento, atractivas para los trabajadores jóvenes. La desaparición de la mano de obra calificada trae consigo la falta de conocimiento y herramientas actualizadas para hacerles frente más eficientemente a las nuevas problemáticas que surjan.
Por último, la mentalidad de la población. “El localismo, conservatismo, aversión al riesgo, tradicionalismo y la falta de ambición” son algunas de las causas por las cuales los proyectos fracasan dentro de las pequeñas ciudades. La ciudad pequeña “está marcada por la pequeñez cultural, un conservadurismo o tradicionalismo que puede ser una fuente aguda de conflicto sobre el cambio” aunque existe una investigación que concluye que aún estos casos pueden ser reenfocados y utilizados como estrategias de mercadeo. (Bell&Jayne, 2006).
Ventajas
Las limitantes no son el todo con respecto a las pequeñas ciudades. Entre sus ventajas físicas sobresalen que su tamaño compacto y menor población mantienen relativamente bajo control los problemas de movilidad y viabilizan la implementación de programas para fomentar el uso de la bicicleta y la “caminabilidad” (o walkability como popularmente se le llama), que se perfilan como estrategias colectivas de transporte sostenible para combatir el cambio climático y disminuir las víctimas por accidentes de tránsito.
Ilustración 4. Gran cantidad de estudios recientes comprueban los efectos positivos del walkability, desde el incremento del precio de las unidades, disminución del crimen y mejoras en salud, hasta la creatividad y la creación de ciudades más democráticas. Fuente: Bloomberg. Foto: Eric Sehr/Flickr.
A su vez, sus centros poseen cualidades capitalizables, entre ellas, la escala humana, menor congestión, menor crimen, la ausencia de distritos monofuncionales, una buena conexión con las áreas residenciales circundantes, además de que la ausencia de grandes corporaciones permite el florecimiento del mercado local. (Bell&Jayne, 2006). Por otra parte, en los aspectos sociales, el tradicionalismo asociado a las comunidades de pequeñas ciudades las convierte en centros de conservación y diseminación cultural, otra de sus funciones claves y punto de partida de estrategias de desarrollo turístico basadas en la capitalización de la identidad. Estos métodos requieren un cuidadoso balance entre los intereses de los turistas y las necesidades de los residentes para que se mantenga el sentido de lugar, a lo que Robertson llama la base para la adecuada revitalización del centro en ciudades pequeñas. (Bell&Jayne, 2006).
La situación en Panamá
Lo anteriormente expuesto resume las situaciones a las que se enfrentan las pequeñas ciudades alrededor del mundo, pero, ¿a qué situaciones específicas se enfrentan las pequeñas ciudades en Panamá? La Constitución de la República ─en sus artículos 232 y 233─ confiere autonomía a los municipios y fundamenta la descentralización. A lo largo de la historia, otras legislaciones han dado forma al marco jurídico y político, como las Leyes 105 y 106 de 1973, que organizan las juntas comunales y el régimen municipal; la Ley 51 de 1984, que regula el funcionamiento de los entes provinciales; La Ley 2 de 1987, que otorga funciones a los gobernadores, y el resuelto 137 de 1995, del Ministerio de Gobierno y Justicia, para la creación de la Dirección Nacional de Gobiernos Locales. (Arrocha, 2018).
El tema del ordenamiento territorial se reglamenta desde el 2006 mediante la Ley 6, conocida como Ley de Urbanizaciones, seguida de la Ley 37 de 2009, mejor conocida como Ley de Descentralización, con el objetivo de “garantizar la realización del proceso de descentralización de la Administración Pública mediante el fortalecimiento de las capacidades, la transferencia de recursos necesarios a los gobiernos locales y la coordinación proveniente del Gobierno Central de la inversión pública” (Ley 37, 2009).
El manejo de la política habitacional y del desarrollo urbano a nivel nacional queda a cargo del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial. A nivel local, es potestad de los municipios, a través de los entes afines, la aprobación y adecuación de los planes para su ejecución a nivel municipal.
En teoría, estos fundamentos legales están ideados para llevar respuesta a las problemáticas, pero en la práctica, estas estrategias no han resultado efectivas por varios motivos:
Vacíos legales y desacato
Una investigación realizada por el diario La Prensa en 9 municipios de los 81 del país reveló irregularidades en el cumplimiento de las disposiciones de la Ley 37, que van desde obras inconclusas, fallas estructurales, sobrecostos y obras sin iniciar (Prieto Barrero, 2020).
La ley cuenta con vacíos legales a la hora de contrataciones. En el artículo 149 de la Ley 37, que modifica al artículo 17 de la Ley 106 de 1973, el punto 26 establece que es responsabilidad del Consejo Municipal “aprobar el Acuerdo Municipal que regula el régimen de contratación, el ordenamiento urbano, la transparencia, el presupuesto, los principios éticos del servidor público y todas las materias necesarias para el mejor funcionamiento, mantenimiento, conservación y modernización de la gestión municipal, con base en la Ley de Contrataciones Públicas y las normas generales que dicten el Órgano Legislativo y el Órgano Ejecutivo” (Ley 37, 2009).
No obstante, en la Ley 66 del 2015, que modifica la Ley 37, el artículo 72 vuelve a modificar las funciones del Consejo Municipal, y le otorga la potestad de crear empresas municipales o mixtas para la explotación de bienes y servicios y el deber de promover la celebración de contratos con entidades públicas o privadas para la creación de empresas municipales o mixtas, pero no regula estos procedimientos a través de la Ley de Contrataciones Públicas, lo que dio lugar a la administración del dinero por parte de funcionarios no capacitados, uso inadecuado de los fondos, salarios excesivos, proselitismo político, nepotismo, entre otros. Las irregularidades fueron detectadas por la Secretaría Nacional de Descentralización, pero los infractores hicieron caso omiso de las advertencias (Prieto Barrero, 2020).
Falta de planes integrales y desarticulación de estrategias
La Ley de Descentralización requiere a los municipios la elaboración de documentos como planes estratégicos distritales y planes de ordenamiento territorial para que puedan recibir los fondos. La revisión de planes estratégicos de distrito reveló, en ciertos casos, una falta de cohesión entre las problemáticas descritas y las actividades presupuestadas. Al ser consultados, los encargados de la planificación alegaron que durante la realización de los planes estratégicos se consideran las problemáticas, pero que a la hora de realizar la consulta ciudadana, los residentes solicitan obras completamente alejadas de las necesidades más apremiantes. Esto refleja fallas a la hora de comunicar los objetivos estratégicos a la ciudadanía, lo que resalta la importancia de la figura del planificador instruido. También sobresalen la falta de retroalimentación y la actualización constante de los planes. En algunos casos, los planes distritales no se encuentran disponibles al público. La falta de personal capacitado hace que los municipios pequeños dependan nuevamente del MIVIOT para la confección de planes de ordenamiento territorial, lo que centraliza nuevamente la administración, contrario a los objetivos de la Ley 37. Por ahora, las únicas dos ciudades de la República que cuentan con direcciones de planificación son Panamá y David.
Irregularidades con los planes de ordenamiento territorial
Para continuar con el proceso de descentralización se requiere la confección de planes de ordenamiento territorial, sin embargo, en varios distritos del interior se han detectado irregularidades a la hora de su aprobación. La tabla 2 resume el estado actual de dichos planes, y a continuación se revisarán los casos más sobresalientes.
Tabla 2. Estado de los Planes de Ordenamiento Territorial en Panamá
Fuentes: * (Arrocha, 2018),** (Rodriguez P., 2020), *** (MIVIOT, 2020)
Plan de Ordenamiento Territorial de Chitré
En el año 2011 se comentaba la creación de un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para la ciudad de Chitré, que reemplazara al obsoleto plan de 1981. La elaboración del plan se le asignó a la empresa Environmental Resources Management, mediante PRONAT. Se llevaron a cabo 3 talleres informativos antes de la presentación del informe final el 2 de mayo de 2011, y la debida consulta ciudadana el 19 de diciembre de 2012. El Ministerio de Vivienda aprobó la implementación del plan mediante la Resolución N.° 8-2014 de 10 de enero de 2014, que a su vez fue aprobada por el Municipio mediante el Acuerdo Municipal N.° 7 del 5 de febrero de 2014. Sin embargo, 2 años y 8 meses después, el Municipio solicitó la suspensión del plan por un tiempo definido hasta el 28 de febrero de 2017 (mediante el Acuerdo Municipal N.° 19 de 28 de septiembre de 2016) para su revisión luego de que fueron detectados cambios realizados en oficinas administrativas del Ministerio de Vivienda, hecho posterior a la consulta ciudadana.
Entre los cambios inconsultos tenemos:
Monagrillo no tiene áreas destinadas al uso comercial y de servicios y gran cantidad de áreas distritales han perdido su vocación comercial y de servicios.
Cambio de uso de suelo en áreas previstas como desarrollos urbanísticos.
Se omitió la inclusión y adecuación de servidumbres viales y otros temas sobre vialidad.
No se respetó la decisión del pueblo de restringir la altura máxima a planta baja y 5 altos por la falta de presión del agua potable (Acuerdo Municipal 19, 2016).
A falta de mejoras pasado este tiempo, el Municipio solicitó la suspensión del Plan de Ordenamiento Territorial en marzo de 2017 “hasta tanto se adecúen y subsanen las recomendaciones planteadas por la Junta de Planificación Municipal” y la reinstalación del Plan Normativo de 1981, a lo que el Ministerio de Vivienda accedió mediante la Resolución N.° 121-2017 del 28 de marzo de 2017 (Resolución 121-2017, 2017). En julio de 2020, el viceministro expresó que se le dará continuidad con personal del Miviot (Rodriguez P., 2020).
Ilustración 5. Normativa planteada en el POT de 2014 vs. Rutas de transporte público de Chitré. Adicional a las correcciones emitidas por el Municipio, a la hora de rechazar el Plan de Ordenamiento Territorial de 2014 se detectan incongruencias entre la planificación de usos de suelo y la distribución del transporte colectivo. El mapa muestra la propuesta de una nueva franja comercial a lo largo de la circunvalación de Chitré, pero sin planes para proporcionarles transporte público a esas áreas. Las líneas de buses existentes no se han actualizado en mucho tiempo y las demoras en el trayecto hacen inconveniente el uso de este tipo de transporte. Elaborado por el autor.
Plan de Ordenamiento Territorial de Bugaba
Otro que se encuentra suspendido indefinidamente es el de Bugaba. En el año 2011, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial aprobó la licitación abreviada por mejor valor N.° 2001-0-14-0-08-AV, adjudicada a la empresa asociación accidental Cotrans-Intracorp, con la que se celebró el contrato N.° 14-2012 en noviembre de 2012, para llevar a cabo la elaboración del POT en los distritos de David y Bugaba. Los talleres informativos se realizaron el 12 y 13 de junio y el 6 y 7 de agosto de 2013, y el proceso de consulta ciudadana se celebró el 3 de octubre de 2013. El informe final fue entregado el 14 de marzo y aprobado por el MIVIOT el 28 de mayo de 2014, sin embargo, luego de la revisión del documento por parte de la Junta de Planificación de David, esta emite el Oficio N.° DSA-sept-082-14 del 14 de octubre de 2014, en donde se solicita a las autoridades municipales la no aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial por inconsistencias encontradas (Resolución 578-15, 2015).
La Cámara de Comercio de Chiriquí (CAMCHI) se pronunció a favor, y argumentó que para la elaboración del documento no se hicieron las consultas adecuadas ni se tomó en cuenta la opinión de las autoridades municipales ni de la sociedad civil. Tampoco se dieron a conocer detalles importantes que luego aparecieron en el documento. El presidente de CAMCHI, Camilo Brenes, comentó que “tal vez por el desconocimiento de los corregimientos circundantes a David, la nueva norma podría encarecer considerablemente el desarrollo de los mismos, pues condena a ciertos sectores urbanos existentes a un tipo de desarrollo que prácticamente los convertiría, en poco tiempo, en áreas abandonadas, mientras que da prioridades a otras zonas que curiosamente son del interés de gente conocida”. (Vasquez J. , 2015) El Municipio de Bugaba no emitió observaciones ni se pronunció acerca de las irregularidades.
En consecuencia, el Consejo Municipal de David emitió el Acuerdo Municipal N.° 8 de 15 de abril de 2015, que rechaza la propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial y hasta su corrección se revertirá al Plan Normativo del año 1979. El Ministerio de Vivienda emite la Resolución N.° 578-15 de 15 de septiembre de 2015, mediante la cual suspende provisionalmente la propuesta del POT de David y Bugaba.
En respuesta, el Municipio de David realizó tres talleres ─el 7, 8, y 9 de junio de 2015─ con la participación de la sociedad civil, la Cámara de Comercio de Chiriquí y la SPIA, en estos se realizaron las correcciones requeridas. Subsanadas las irregularidades, el MIVIOT y el Municipio de David aprueban el Plan de Ordenamiento Territorial solo para la ciudad de David (Acuerdo N.° 7, 2016), dejando suspendido indefinidamente el Plan de Ordenamiento Territorial de Bugaba.
Acerca de este último, se tiene noticia de pocas actualizaciones. En 2015 se encontraba en proceso de discusión y análisis de zonas de expansión y crecimiento (Saldaña, 2015). Para enero del 2020 se conoce que necesitaba complementarse, porque se dividió para formar el distrito de Tierras Altas y se crearían restricciones para que no se convierta en tierra de cultivo agrícola y de urbanizaciones (MIVIOT, 2020). Sin embargo, según declaraciones del viceministro de Ordenamiento Territorial, en julio de 2020, se encuentra suspendido (Rodriguez P., 2020) y no se ha mencionado en reseñas posteriores.
Planes de Ordenamiento Territorial para 5 distritos
Entre el 2010 y el 2011, la empresa EPYPSA, a través del Programa Nacional de Tierras (PRONAT), elaboró sendos documentos de Plan de Ordenamiento Territorial para 5 distritos del interior: Penonomé, Aguadulce, Las Tablas, Guararé y Macaracas.
En abril de 2013 se llevó a cabo la última consulta ciudadana de Azuero para iniciar el plan piloto de ordenamiento territorial. Estaban listos los distritos de Las Tablas, Guararé, Los Santos y Macaracas para pasar a la siguiente fase, la elaboración de resoluciones, y quedaban pendientes Penonomé y Aguadulce por consulta ciudadana (Vasquez Z., Piden instalar la circunvalación).
A la fecha, los únicos planes que se encuentran aprobados debidamente mediante resolución por parte del MIVIOT son el de Las Tablas y el de Macaracas. Este último aún no cuenta con aprobación municipal y se desconocen las razones por las cuales se ha mantenido en revisión desde el 2014 (Municipio de Macaracas, 2018). El viceministro de Ordenamiento Territorial, José Batista, comentó -en julio de 2020- que los planes de Aguadulce y Penonomé aún se encuentran pendientes de consulta ciudadana “por la pandemia” (Rodriguez P., 2020).
El caso más llamativo de este conjunto es el POT para Guararé, que tampoco ha sido aprobado a la fecha, esta vez por conflictos territoriales. En 2017, los ciudadanos denunciaron que la ampliación de los ejidos del POT de las Tablas va más allá de los límites distritales definidos en 1915, y que se les está cobrando impuestos por construcciones en los lugares de conflicto. Ya existe un precedente en el Acuerdo Municipal de 1990, en el que las zonas en conflicto se declaran zonas neutrales, las recaudaciones se cobrarían mancomunadamente y se dividirían entre ambos Municipios hasta que el Estado solucionara el conflicto. Sin embargo, el Estado no ha intervenido y hasta que no se hagan las correcciones, el Consejo Municipal de Guararé no aprobará el Plan de Ordenamiento Territorial (Vasquez Z., Guarareños siguen preocupados por el tema limítrofe entre Las Tablas y Guararé).
El MIVIOT tiene previsto para el 2021, el desarrollo de 13 Planes de Ordenamiento Territorial
(MIVIOT, 2020).
Otras anomalías
En el interior también se reportan otras problemáticas no derivadas directamente de las legislaciones existentes, sino de la falta de regulaciones complementarias, como la introducción de las barriadas tipo ciudad dormitorio. La aprobación de estos tipos de proyectos urbanísticos recae en las autoridades del Municipio, quienes están permitiendo la creación de hábitats residenciales hostiles que merman la calidad de vida de la región.
Ilustración 6. A la derecha se observa la morfología de las urbanizaciones recientes en el distrito de Chitré vs. las existentes. Fuente: Imagen satelital de Google Earth.
Por otro lado, el fenómeno de la pérdida de población se ha descrito en artículos académicos (Franco R. & Patiño M., 2019) y estudios diagnósticos de planes estratégicos distritales en municipios grandes y pequeños, pero aún no se han elaborado estrategias para remediarlo.
Entonces, ¿qué podemos hacer?
A nivel legislativo
La revisión a la situación en el país resalta que aunque sí existen leyes orientadas a regular el ordenamiento territorial del país, estas no están produciendo los mejores efectos. Sobresale la Ley de Descentralización, cuyos resultados -en lugar de fomentar la autonomía de los municipios en la administración de su territorio- están generando un retorno a la centralización del proceso de planificación, situación diametralmente opuesta a los objetivos planteados. Es deber del Órgano Legislativo enmendar los vacíos legales y reglamentar las sanciones por incumplimiento, porque al final es el capital de los contribuyentes el que se malgasta en planillas y obras infructuosas.
A nivel institucional
Muchas de las irregularidades referentes al Plan de Ordenamiento Territorial surgen con la intervención del MIVIOT. El sistema de aprobación de los planes tampoco está funcionando adecuadamente, porque aunque estos sean autorizados por resolución, a la hora de la revisión dentro de los municipios son rechazados por incongruencias, lo que detiene indefinidamente el proceso. Deben revisarse los manuales de procedimiento institucionales.
Por otra parte, no existe un ente que evalúe si las acciones de instituciones como el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial y la Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre están dando buenos resultados. Es imposible comenzar a generar mejoras si no se evalúa adecuadamente la gestión de los procesos y los resultados de las políticas aplicadas.
A nivel municipal
Creación de oficinas de planificación permanentes, por lo menos en los municipios autosostenibles. Estas deben incluir la participación de profesionales con residencia en la localidad, para que a través de una interacción más prolongada con el entorno desarrollen una mejor percepción de las problemáticas del área.
Una de las principales responsabilidades del Municipio es fomentar la participación de la sociedad civil y establecer canales de comunicación directa y eficaz con la comunidad y los actores, tanto los de dentro como los de fuera de los proyectos.
Resultan extraordinariamente beneficiosas las alianzas con los centros de educación superior para la creación de centros de investigación permanentes, donde sea posible darles seguimiento a las políticas municipales y mantenerse al corriente de los avances en la investigación a nivel mundial.
La investigación aboga por estrategias relacionadas con la distribución espacial y medios de transporte sostenible. Las ciudades pequeñas aún están a tiempo del colapso de sus sistemas de transporte. Lo ideal es crear campañas de concientización para el uso de la bicicleta, así como proveer la infraestructura adecuada para su uso seguro. En cuanto a la escala, es mejor ir de a poco: los proyectos pequeños en su mayoría tienen más éxito que los proyectos insignia.
Para los municipios contiguos se recomienda la conformación de redes de trabajo, relacionados por funcionalidad en lugar de por división política. Para mejores resultados, se debe estudiar detenidamente las dinámicas entre los asentamientos para establecer el tipo de interacciones y dependencias que se dan entre ellos y así asegurar la infraestructura necesaria. Se ha demostrado que la firma de acuerdos de cooperación otorga efectos positivos en el cumplimiento de los objetivos de los programas, porque crece la credibilidad en los proyectos y promueve el intercambio de ideas y experiencias entre las municipalidades participantes.
A nivel ciudadano
Nunca está de más llamar a la participación ciudadana activa. Asumir como propios los objetivos del Municipio debe ser tarea de los habitantes, ya que la única forma de lograr los objetivos es trabajando en comunidad.
Conclusiones
Aún nos falta mucho por recorrer en el camino de la planificación territorial. Como se mencionó anteriormente, este artículo busca visibilizar las problemáticas que enfrentan las ciudades pequeñas en el país, históricamente descuidadas. Luego de la revisión de la literatura concluimos que el estatus de las ciudades de estos asentamientos humanos y las diferencias propias de la escala deben ser reconocidas en la búsqueda de soluciones. Problemáticas diferentes requieren soluciones diferentes. De acuerdo con lo señalado, se están realizando esfuerzos para dotar a las pequeñas ciudades de herramientas para la autogestión, sin embargo, dichos procesos están experimentando fallas relacionadas con el marco legal que los regula, así como la gestión de las instituciones encargadas de ejecutarlos. En pocas palabras, el sistema requiere evaluación. Pero no una evaluación que solo se agregue al final como más burocracia, sino una evaluación a conciencia, propiamente realizada y externa a las instituciones, con personal capacitado y con las estructuras necesarias para que sea obligatorio el cumplimiento de sus disposiciones. La única manera de verificar que se avanza es midiendo y comparando resultados.
La descentralización es el camino que debemos seguir si queremos aspirar a un crecimiento más igualitario como país. Los procesos de ordenamiento territorial deben planificarse, ejecutarse y monitorearse localmente para asegurar que las necesidades de todos los sectores sean escuchadas y tomadas en cuenta. La gestión territorial es un tema administrado por los municipios, pero que requiere la participación de distintos gremios -la academia, la empresa privada, los sindicatos de trabajadores- y que debe incluir la participación de todos los grupos sociales. Solo de esta forma estaremos construyendo para el bienestar de esta y de las futuras generaciones.
Tatiana Tatis / Arquitecta y máster en ingeniería urbana
Duabitad más que arquitectura y diseño
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